Kenyataan, setiap kali penguasa membutuhkan keuntungan lebih besar, yang pertama kali dikorbankan adalah kepastian rakyat atas penguasaan atas tanahnya sendiri. Pola itu tidak selalu tampil dalam wujud kekerasan telanjang. Kadang ia datang berbalut peraturan resmi, lengkap dengan staatsblad dan tanda tangan pejabat, seolah sah dan tertib hukum. Namun di baliknya, arah politiknya nyaris selalu sama, yaitu memindahkan kendali atas tanah dari tangan rakyat ke tangan pengusaha dan penguasa, sedikit demi sedikit, lewat aturan yang mereka buat sendiri.
Jauh sebelum sistem tanam paksa dikenal, kolonial Belanda sudah lebih dulu mempraktikkan kontrol atas tenaga dan lahan rakyat lewat kerja rodi. Di era Gubernur Jenderal Herman Willem Daendels, proyek pembangunan jalan Anyer-Panarukan sepanjang seribu kilometer dikerjakan hanya dalam waktu satu tahun, 1808-1809, dengan mempekerjakan rakyat tanpa upah layak.
Proyek ini menelan korban hingga belasan ribu jiwa, sebuah angka yang oleh banyak sejarawan dinilai setara dengan genosida. Pola serupa terjadi pada pembangunan benteng pertahanan Belanda di Meester Cornelis, kini Jatinegara, pada masa Gubernur Jenderal GW Baron Van Imhoff tahun 1743. Rakyat dikerahkan membangun infrastruktur militer dan ekonomi kolonial, sementara hak mereka atas waktu, tenaga, dan lahan yang mereka garap sama sekali tidak dihitung sebagai sesuatu yang harus dihormati, apalagi diganti rugi.
Perbudakan Berbungkus Regulasi
Puncak dari politik penguasaan tanah era awal ini adalah cultuurstelsel, atau yang lebih dikenal sebagai tanam paksa. Kebijakan ini digagas Johannes Van Den Bosch, Gubernur Jenderal Hindia Belanda ke-43, sebagai jawaban atas kekosongan kas kolonial akibat perang melawan Napoleon Bonaparte dan Perang Diponegoro. Sistem ini mulai diberlakukan di Jawa pada 1830, lalu meluas ke seluruh Hindia Belanda pada 1840.
Mekanismenya sederhana namun mencekik. Setiap pemilik lahan diwajibkan menyisihkan dua puluh persen tanahnya untuk ditanami komoditas ekspor pilihan Belanda, seperti kopi, tebu, teh, dan nila. Risiko gagal panen sepenuhnya ditanggung petani, bukan pemerintah kolonial yang memerintahkan penanaman itu. Setelah panen, hasil wajib disetor ke gudang yang ditentukan, dengan harga yang juga ditentukan sepihak oleh Belanda. Artinya, petani tidak pernah benar-benar menjadi pemilik dari hasil kerjanya sendiri, apalagi dari tanah yang ia garap.
Yang membuat sistem ini makin busuk adalah pelibatan penguasa lokal, para bupati, sebagai pengawas lapangan dengan imbalan honorarium dan bonus yang besarnya bergantung pada seberapa banyak komoditas tanam paksa yang dihasilkan wilayahnya. Skema insentif ini mendorong sejumlah penguasa lokal memaksakan lahan pertanian digunakan seratus persen untuk tanaman wajib, jauh melampaui ketentuan dua puluh persen.
Akibatnya tanaman pangan seperti padi terbengkalai, dan kelaparan serta wabah penyakit menggerogoti desa demi desa. Potret kelam ini kemudian diabadikan Eduard Douwes Dekker lewat novel Max Havelaar, yang menelanjangi persekongkolan antara pemerintah kolonial dan penguasa lokal dalam menindas petani bumiputera.
Selama kurang lebih empat dekade, tanam paksa mengalirkan sekitar 832 juta gulden ke kas Belanda, bahkan cukup untuk melunasi utang lama Kongsi Dagang Hindia Timur atau VOC. Tetapi keuntungan sebesar itu dibayar dengan penderitaan struktural rakyat bumiputera, yang kehilangan kendali atas tanah dan pangannya sendiri selama puluhan tahun.
Liberalisasi 1870
Tekanan kelompok politik liberal di dalam negeri Belanda akhirnya memaksa penghentian tanam paksa. Staatsblad 1834 No. 22, dasar hukum cultuurstelsel, digantikan dua produk hukum baru pada 1870, yaitu Undang-Undang Agraria atau Agrarische Wet, dan Undang-Undang Gula atau Suiker Wet. Di permukaan, kedua aturan ini tampak seperti kemajuan. Suiker Wet menghapus kewajiban rakyat menanam tebu untuk dijual mentah, dan menegaskan bahwa hanya gula hasil olahan pabriklah yang boleh diperdagangkan.
Undang-undang ini juga menyatakan bahwa kepemilikan tanah hanya boleh dipegang oleh warga bumiputera, sementara badan usaha asing dan warga negara asing hanya diperbolehkan menyewa.
Namun di sinilah letak pergeseran politik yang sesungguhnya. Ketentuan yang tampak melindungi hak milik rakyat itu justru membuka pintu lebar bagi masuknya modal asing melalui skema sewa jangka panjang, yang dalam praktiknya berkembang menjadi konsesi erfpacht, hak guna usaha bergaya kolonial yang memberi pengusaha kendali penuh atas lahan dalam jangka waktu puluhan tahun.
Pemerintah kolonial sendiri menarik diri dari bisnis gula secara berjenjang, menutup perusahaan pelat merah dan memberi tenggat hingga 1891 bagi swastanisasi total industri gula. Sejak saat itu, negara hanya berperan sebagai pemungut pajak, sementara kendali produksi sepenuhnya berpindah ke tangan pengusaha swasta Eropa.
Politik pintu terbuka, atau Open Deur Policy, ini memang mendongkrak produksi gula Hindia Belanda hingga menjadikannya produsen gula terbesar kedua di dunia setelah Kuba. Tetapi kemakmuran itu nyaris seluruhnya dinikmati pemilik modal. Upah buruh perkebunan tetap rendah, jam kerja jauh melampaui batas kemanusiaan, sementara rakyat bumiputera yang secara formal diakui sebagai pemegang hak milik atas tanah, pada praktiknya kehilangan kendali riil atas lahan mereka begitu kontrak sewa dan konsesi diteken.
Ketika Sindikat Menjadi Penguasa Bayangan
Ekspansi kapital ini mencapai bentuk paling matang saat krisis melanda industri gula pada awal 1880-an. Wabah penyakit sereh menyerang perkebunan tebu di Karesidenan Pekalongan pada 1883 dan cepat menjalar ke seluruh Jawa, sementara gula bit impor dari Eropa yang lebih murah dan berkualitas menekan harga jual. Antara 1877 dan 1884, harga gula anjlok drastis, memukul telak para pemilik perkebunan.
Untuk bertahan, para pengusaha gula berkumpul di Surabaya pada April 1894 dan mendirikan Algemeen Syndicaat van Suikerfabrikanten in Nederlandsch Indie, yang lebih dikenal sebagai Suikersyndicaat. Organisasi ini, yang didukung kredit dari De Javasche Bank, dengan cepat menjelma menjadi kekuatan yang jauh lebih besar dari sekadar asosiasi dagang. Pada masa awal berdirinya saja, ia menaungi 115 perseroan dan 180 pabrik gula, mengatur distribusi, menentukan kuota pemasaran di tiap wilayah, bahkan mendirikan sekolah dan lembaga riset gula sendiri.
Ekspansi ini pula yang membuat kota-kota industri gula seperti Surabaya, Semarang, dan Pekalongan berkembang pesat, bahkan Surabaya sempat disebut sebagai kota dagang terbesar di Asia, melampaui Singapura dan Hongkong. Tetapi kemakmuran kota-kota itu tidak lantas menetes ke buruh perkebunan dan petani penggarap.
Justru sebaliknya, karena kendali produksi yang makin terpusat di tangan sindikat membuat posisi tawar buruh dan petani semakin lemah, sementara organisasi buruh yang mulai tumbuh kerap harus berhadapan langsung dengan kekuatan modal yang didukung penuh oleh pemerintah kolonial.
Kekuatan Suikersyndicaat terhadap pemerintah kolonial begitu besar sehingga organisasi ini mampu memengaruhi kebijakan setiap kali menyangkut urusan gula. Dalam catatan sejarah, ekspansi lahan perkebunan Bandjaratma di Ketanggoengan West, Pekalongan, pada akhir 1939 menjadi contoh nyata bagaimana kepentingan sindikat ditempatkan di atas hak rakyat atas tanah. Ketika pemilik lahan di Bandjaratma tidak segera menyepakati harga sewa, administrator pabrik gula justru berselisih terbuka dengan mereka.
Pemerintah kolonial pun tidak tinggal diam, mengucurkan dana ratusan ribu gulden untuk mendukung penyewaan lahan dan pembangunan irigasi bagi kepentingan pabrik, bukan bagi kepentingan petani penggarap.
Yang lebih mendasar, strategi Suikersyndicaat dalam mengamankan akses lahan justru dilakukan dengan sengaja tidak memberikan hak milik individu kepada petani. Alih-alih itu, sindikat memanfaatkan sistem redistribusi tanah adat yang dikendalikan kepala desa, sehingga negosiasi akses lahan cukup dilakukan dengan segelintir elite desa, tanpa perlu berurusan dengan hak individu petani yang jumlahnya bisa ribuan orang untuk satu wilayah perkebunan.
Ketiadaan kepastian hak milik ini pula yang membuat petani sulit menjadikan tanah mereka sebagai jaminan untuk mengakses modal, sementara pengusaha pabrik gula leluasa memperoleh kredit besar dari bank-bank kolonial seperti De Javasche Bank dan De Koloniale Bank.
Benang Merah yang Tidak Pernah Putus
Rentetan peristiwa ini memperlihatkan satu alur politik yang konsisten. Kerja rodi merampas tenaga dan waktu rakyat tanpa kompensasi. Tanam paksa merampas hasil dari tanah rakyat lewat kewajiban tanam dan harga sepihak.
Liberalisasi hukum agraria dan Suiker Wet 1870, meski secara formal mengakui hak milik bumiputera, justru membuka pintu bagi modal asing menguasai tanah lewat instrumen sewa dan konsesi jangka panjang. Dan pada muaranya, sindikat gula memanfaatkan celah hukum adat untuk terus mengendalikan lahan tanpa perlu mengakui hak individu petani sama sekali.
Di setiap babak, jaminan kesejahteraan, keadilan, dan kedaulatan rakyat atas tanahnya selalu menjadi variabel yang paling mudah dikorbankan demi kepentingan ekonomi penguasa dan pemodal. Pengakuan hukum atas hak milik yang tampak progresif di atas kertas, pada kenyataannya kerap hanya menjadi kendaraan untuk memuluskan pengalihan penguasaan tanah, bukan untuk melindungi rakyat yang sejak awal menggarap dan menghidupinya.
Yang menarik untuk dicermati, instrumen yang dipakai di setiap babak itu berbeda-beda, mulai dari perintah kerja paksa, kewajiban tanam yang diatur staatsblad, hingga konsesi sewa dan pemanfaatan hukum adat yang sengaja tidak diperjelas.
Namun tujuannya selalu sama, yaitu memastikan bahwa kendali atas tanah tetap berada di luar genggaman rakyat yang sesungguhnya menggantungkan hidup di atasnya. Pola ini menjadi pengingat penting bahwa politik pertanahan, sejak zaman kolonial hingga hari ini, tidak pernah sekadar soal mengatur bidang tanah, melainkan soal siapa yang berkuasa menentukan nasib atas tanah tersebut, dan seberapa jauh hukum bersedia berpihak pada mereka yang paling lemah posisinya.
*Adv. Agung Pramono, SH, CIL
Ilustrasi diolah dengan bantuan AI
