Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 adalah rumusan kalimat yang terdengar sederhana, tetapi menyimpan janji besar, bahwa penguasaan atas tanah semestinya bermuara pada kesejahteraan, keadilan, dan kedaulatan rakyat, bukan yang lain.
Pertanyaannya, setelah lebih dari satu setengah abad sejak Agrarische Wet 1870 diberlakukan dan lebih dari enam dekade sejak Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) 1960 itu ada, apakah rakyat benar-benar sudah menguasai tanahnya sendiri? Jawabannya tidak sesederhana yang sering diklaim, sevalid apapun penelitian, sebab, ini bukan tentang rumusan pasal, akan tetapi gagasan batin yang menuntut konsistensi prinsip moral pemerintah terhadap rakyatnya.
Dari Monopoli ke Tanam Paksa
Penguasaan tanah di Nusantara oleh kekuatan asing merunut jauh sebelum 1870. Sejak abad XVII, VOC (Vereenigde Oostindische Compagnie) menguasai jalur dagang dan hasil bumi melalui sistem monopoli. Ketika VOC dibubarkan pada 31 Desember 1799 karena bangkrut, seluruh asetnya diambil alih pemerintah Belanda, yang untuk sementara waktu meneruskan pola lama: memungut upeti dari penguasa-penguasa lokal.
Tahun 1808, Herman Willem Daendels tiba di Jawa dan mencoba membenahi korupsi kolonial, salah satunya dengan menjual tanah kepada pihak swasta untuk mengisi kas negara. Ironisnya, hasil penjualan itu justru banyak diselewengkan untuk kepentingan pribadi. Setelah masa singkat Janssens, kekuasaan atas Jawa beralih ke tangan Inggris di bawah Thomas Stamford Raffles, yang menerapkan prinsip liberal: kerja rodi dihapus, tetapi kewajiban menanam tetap dijalankan, dan hubungan pemerintah dengan rakyat dibuat lebihlangsung sehingga peran bupati dan sultan mulai tergerus.
Puncak eksploitasi tanah dan tenaga rakyat terjadi lewat cultuurstelsel atau sistem tanam paksa yang digagas Johannes van den Bosch sejak 1830. Sistem ini memang mendatangkan keuntungan besar bagi kas negara induk di Belanda, tetapi menyengsarakan petani Jawa. Kritik keras datang dari kalangan intelektual liberal Belanda sendiri, antara lain Eduard Douwes Dekker lewat novel Max Havelaar, Baron van Hoevell, dan Fransen van de Putte, yang menilai sistem ini sarat personalisme, favoritisme, dan otokrasi.
Pintu Terbuka dan Lahirnya Agrarische Wet
Tekanan kaum liberal akhirnya membuahkan hasil politik. Pada 1870, mereka memenangkan suara di parlemen Belanda, dan Menteri Jajahan Engelbertus de Waal mengesahkan Agrarische Wet (Staatsblad No. 55 Tahun 1870), beriringan dengan Suiker Wet atau Undang-Undang Gula di tahun yang sama. Inilah tonggak dimulainya “politik pintu terbuka”, saat modal swasta Eropa dipersilakan masuk secara besar-besaran ke Hindia Belanda, menggantikan monopoli negara dengan kapitalisme swasta di sektor perkebunan.
Secara formal, Agrarische Wet 1870 memuat aturan bahwa gubernur jenderal tidak boleh menjual tanah, hanya boleh menyewakannya; bahwa hak penguasaan tanah diberikan maksimal 75 tahun; dan bahwa tanah yang sudah dibuka oleh penduduk pribumi tidak boleh diambil alih pemerintah. Di atas kertas, aturan ini tampak melindungi rakyat.
Namun, undang-undang ini juga menegakkan asas domein verklaring: semua tanah yang kepemilikannya tidak dapat dibuktikan secara tertulis dinyatakan sebagai domein atau milik negara. Karena masyarakat adat pada masanya lazim menguasai tanah lewat pengakuan sosial dan memori kolektif desa, bukan sertifikat, asas ini secara sistematis mengubah tanah leluhur menjadi “tanah kosong” yang bebas disewakan kepada korporasi lewat hak erfpacht.
Hak erfpacht sendiri dibagi tiga: untuk perkebunan besar maksimal 500 bahu, untuk perkebunan kecil milik warga Eropa “miskin” maksimal 25 bahu, dan untuk rumah peristirahatan maksimal 50 bahu. Pemegang erfpacht bisa mewariskan, menjaminkan, bahkan memperlakukan tanah itu nyaris seperti hak milik pribadi, selama puluhan tahun, tanpa banyak campur tangan negara terkait fungsi sosialnya.
Akibatnya, perkebunan swasta tumbuh pesat di Jawa maupun luar Jawa seperti Sumatra, infrastruktur transportasi termasuk jalur kereta api berkembang, tetapi keuntungan besar dari ekspor gula, kopi, teh, dan tembakau mengalir keluar negeri, sementara petani berubah dari pemilik lahan mandiri menjadi buruh upahan di atas tanah nenek moyangnya sendiri.
Yang jarang disadari, Agrarische Wet 1870 tidak otomatis berakhir ketika Indonesia memproklamasikan kemerdekaan pada 1945. Selama lebih dari satu dekade setelahnya, hukum pertanahan yang berlaku di Indonesia masih warisan kolonial, dengan dualisme antara hukum Barat (berlaku bagi tanah hak Barat seperti eigendom dan erfpacht) dan hukum adat (berlaku bagi tanah-tanah rakyat seperti tanah kas desa, tanah bengkok, dan tanah ulayat). Dualisme ini membuat posisi hukum petani pribumi selalu lebih lemah setiap kali bersengketa dengan pemegang hak Barat.
Pemerintah Indonesia baru berhasil mengakhiri dualisme ini lewat Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, yang disahkan pada 24 September 1960 dan kini diperingati sebagai Hari Agraria dan Tata Ruang Nasional.
Di atas kertas, UUPA 1960 memang tampak revolusioner. Asas domein verklaring dihapus dan digantikan konsep Hak Menguasai Negara (HMN): negara tidak lagi memosisikan diri sebagai pemilik privat atas tanah, melainkan pemegang kewenangan publik yang bertugas mengatur peruntukan, penggunaan, dan pemeliharaan tanah demi kemakmuran rakyat, sesuai amanat Pasal 33 UUD 1945. Hak erfpacht dikonversi menjadi Hak Guna Usaha (HGU) dengan jangka waktu yang semula dibatasi lebih ketat, sekitar 25 hingga 35 tahun, disertai kewajiban menjaga fungsi sosial tanah dan ancaman pencabutan hak bila tanah ditelantarkan.
Hukum agraria juga diunifikasi menjadi satu sistem nasional yang berlaku bagi seluruh warga negara tanpa membedakan golongan, dilengkapi program pendaftaran tanah untuk memberi kepastian hukum sekaligus membuka jalan bagi program landreform, yaitu redistribusi tanah kepada petani penggarap.
Namun, janji besar ini menabrak kenyataan yang keras. Program landreform yang menjadi jantung UUPA justru gagal dijalankan secara tuntas dan praktis terhenti sekitar 1968, seiring berakhirnya era pemerintahan Sukarno. Redistribusi tanah kepada petani tak bertanah tersendat oleh resistensi elite lokal, ketidakstabilan politik, dan lemahnya kelanjutan kebijakan di era berikutnya. Cita-cita membongkar konsentrasi penguasaan tanah warisan feodal dan kolonial pun berhenti di tengah jalan.
Pola Yang Tidak Berubah
Di sinilah persoalan yang lebih mendasar mulai terlihat: ketika bentuk hukum diganti, apakah pola penguasaan tanah ikut berubah? Beberapa fakta memperlihatkan bahwa jarak antara Agrarische Wet dan UUPA, dalam praktiknya, tidak sejauh yang tergambar dalam narasi resmi dekolonisasi hukum.
Pertama, soal durasi penguasaan. Erfpacht kolonial memberi hak sampai 75 tahun. UUPA awalnya membatasi HGU pada 25-35 tahun. Tetapi lewat peraturan turunan Undang-Undang Cipta Kerja, HGU kini dapat diberikan dalam tiga tahap, yakni pemberian pertama 35 tahun, perpanjangan 35 tahun, dan pembaruan 20 tahun, sehingga total durasinya bisa mencapai 90 tahun, bahkan melampaui masa berlaku erfpacht di era kolonial. Perdebatan publik ketika angka “HGU 90 tahun” ini pertama kali diusulkan bahkan memunculkan kritik bahwa aturan tersebut berpotensi lebih longgar dibanding batas waktu yang ditetapkan UUPA sendiri.
Kedua, soal siapa yang diuntungkan oleh ketiadaan bukti tertulis. Domein verklaringmemang sudah dihapus secara formal, tetapi logika yang mendasarinya, bahwa tanah tanpa sertifikat rawan dianggap tidak bertuan dan lebih mudah diberikan izin usaha di atasnya, masih terus berulang. Tanah-tanah adat dan tanah masyarakat yang turun-temurun dikelola tanpa sertifikat formal berulang kali bersinggungan dengan izin HGU, HGB, atau konsesi tambang dan kehutanan yang diterbitkan negara, sebuah pola yang secara struktural mengingatkan pada cara kolonial memberi karpet merah kepada pemegang hak formal di atas klaim komunal yang tidak terdokumentasi.
Ketiga, soal orientasi dasar kebijakan. Agrarische Wet lahir untuk menjamin kepastian hukum bagi investasi modal swasta Eropa di sektor perkebunan. Sementara kebijakan pertanahan pasca-UUPA, terutama sejak beberapa dekade terakhir, juga kerap diarahkan untuk menjamin kemudahan berinvestasi, baik bagi modal domestik maupun asing, demi pertumbuhan ekonomi. Tujuannya memang berbeda secara retorika, dulu untuk kepentingan negeri induk kolonial, kini untuk pembangunan nasional, tetapi logika operasionalnya kerap serupa: tanah lebih dulu dipandang sebagai instrumen produksi dan daya tarik investasi, baru kemudian sebagai ruang hidup dan sumber penghidupan rakyat.
Keempat, soal redistribusi yang tak pernah tuntas. UUPA memberi dasar hukum bagi landreform lewat pembatasan luas maksimum kepemilikan tanah pertanian dan kewajiban membagikan kelebihannya kepada rakyat. Namun, dari 1960 hingga hari ini, konflik agraria antara masyarakat dengan pemegang HGU perkebunan besar tetap menjadi laporan tahunan yang berulang di berbagai lembaga pemantau agraria. Ketimpangan penguasaan lahan antara korporasi besar dan petani gurem pun belum benar-benar terkoreksi.
Kedaulatan Rakyat atas Tanah, Janji yang Belum Selesai
Semua ini bukan berarti UUPA 1960 tidak berarti apa-apa. Secara formal dan simbolis, UUPA adalah pencapaian besar: hukum agraria kini disusun dalam bahasa Indonesia, oleh lembaga negara Indonesia, berlandaskan Pancasila dan Pasal 33 UUD 1945, serta mengakhiri dualisme hukum Barat dan hukum adat yang jelas-jelas diskriminatif, tetapi kedaulatan rakyat atas tanah tidak cukup diukur dari bahasa undang-undang, siapa yang menandatanganinya, atau seberapa Pancasilais konsiderannya. Ia harus diukur dari pertanyaan yang jauh lebih sederhana dan konkret: siapa yang benar-benar menggarap, menguasai, dan menikmati hasil tanah itu hari ini?
Selama jawaban atas pertanyaan itu masih menunjukkan pola lama, di mana tanah rakyat tanpa sertifikat tetap rentan digusur demi izin usaha, di mana durasi penguasaan korporasi atas lahan bisa menyamai bahkan melampaui masa erfpacht kolonial, dan di mana program redistribusi tanah tak kunjung dituntaskan, maka jarak antara 1870 dan 1960 mungkin lebar di atas kertas, tetapi jauh lebih sempit dalam kenyataan hidup rakyat di pedesaan.
Kedaulatan, keadilan, dan kesejahteraan rakyat lewat penguasaan tanah bukanlah hadiah dari perubahan nama undang-undang, melainkan pekerjaan rumah yang, hingga kini, belum benar-benar selesai. Pengalihan hak untuk menguasai tanah adalah kunci dari banyak penindasan… atau kemakmuran.
*Adv. Agung Pramono, SH, CIL
Ilustrasi diolah dengan bantuan AI
