Perubahan besar dalam wajah ketatanegaraan Indonesia yang jarang disadari masyarakat awam, namun sangat terasa oleh para praktisi hukum adalah ketika kita berbicara soallahirnya lembaga-lembaga negara yang berdiri di luar tiga cabang kekuasaan klasik, legislatif, eksekutif, dan yudikatif. KPK, KPU, Komnas HAM, OJK, LPSK, Ombudsman, hingga Komisi Penyiaran Indonesia, semuanya lahir dari kebutuhan yang sama, yaitu memulihkan kepercayaan publik yang runtuh terhadap lembaga-lembaga negara konvensional pasca Orde Baru.
Ahli hukum tata negara Amerika Serikat, Bruce Ackerman, menyebut fenomena serupa juga terjadi di negaranya, lalu merumuskannya dalam teori The New Separation of Power, gagasan bahwa kekuasaan modern tidak lagi cukup dibagi tiga ala Montesquieu, melainkan perlu ditambah satu cabang lagi berupa lembaga-lembaga independen, atau yang di Amerika Serikat dikenal sebagai Independent Regulatory Agencies.
Gagasan pemisahan kekuasaan sendiri bukan hal baru. Sejak abad ke-18, John Locke dan Montesquieu meletakkan dasar teori trias politica yang membagi kekuasaan negara menjadi legislatif, eksekutif, dan yudikatif, agar kekuasaan tidak menumpuk pada satu tangan. Indonesia mengadopsi kerangka itu, tecermin pada kedudukan DPR, DPD, dan MPR sebagai pemegang kekuasaan legislatif, Presiden sebagai pemegang kekuasaan eksekutif, serta Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi sebagai pemegang kekuasaan yudikatif.
Namun, kompleksitas negara modern membuat pembagian tiga cabang itu dianggap tidak lagi memadai. Tugas-tugas yang membutuhkan independensi dan profesionalisme tinggi, seperti pemberantasan korupsi, pengawasan pemilu, atau perlindungan hak asasi manusia, ternyata sulit dijalankan secara maksimal jika tetap melekat pada salah satu dari tiga cabang kekuasaan lama. Dari kebutuhan itulah lahir gagasan cabang kekuasaan keempat sebagaimana dirumuskan Ackerman.
Di Indonesia gagasan ini menemukan relevansinya secara nyata. Lebih dari seratus lembaga non struktural lahir dari UUD 1945, undang-undang, hingga sekadar keputusan presiden, sebuah pertumbuhan yang alih-alih selalu menghasilkan efisiensi justru kerap menyisakan tumpang tindih kewenangan dan ketidakjelasan kedudukan. Yang lebih penting untuk digarisbawahi, lembaga-lembaga yang dilahirkan justru untuk bebas dari intervensi itu pada praktiknya sering kali tidak benar-benar independen.
Presiden masih berperan besar dalam pengangkatan pejabatnya, DPR mendominasi proses seleksi pimpinan lewat uji kelayakan yang bergeser fungsi dari sekadar konfirmasi menjadi pemilihan, dan sejumlah lembaga bahkan tidak memiliki kewenangan penuh untuk menjalankan tugas pokoknya sendiri.
Dua contoh nyata cukup menggambarkan betapa rapuhnya independensi tersebut. Pada Juli 2012, ketegangan antara KPK dan Polri terkait kasus simulator SIM memaksa sejumlah penyidik KPK yang berstatus perbantuan dari kepolisian mengundurkan diri di tengah jalan, menyisakan lembaga antikorupsi itu dengan jumlah penyidik yang jauh dari cukup untuk menangani ratusan kasus yang sedang berjalan.
Contoh lain datang dari Komnas HAM, yang menurut pengakuan salah satu komisionernya sendiri tidak memiliki kewenangan memanggil paksa pihak yang diduga terlibat pelanggaran HAM, sehingga hasil kerjanya kerap berhenti pada rekomendasi tanpa daya paksa.
Persoalan semacam ini bukan sekadar isu administratif kelembagaan. Bagi advokat, ini adalah persoalan yang menyentuh inti profesi.
Dua Wajah Independensi yang Sama
Ada kemiripan mendasar yang jarang dibahas. Independensi yang dituntut dari lembaga negara seperti KPK, KPU, atau OJK, sesungguhnya adalah independensi yang sejenis dengan yang dituntut dari profesi advokat. Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2003 tentang Advokat secara tegas menempatkan advokat sebagai profesi yang bebas, mandiri, dan bertanggung jawab, sebuah status yang oleh tradisi hukum disebut officium nobile, profesi terhormat yang independensinya justru menjadi syarat agar ia dapat menjalankan fungsi kontrol terhadap kekuasaan.
Sama seperti lembaga negara independen dibentuk agar tidak didominasi eksekutif, legislatif, atau yudikatif, advokat juga dirancang untuk berdiri di luar struktur kekuasaan negara mana pun, agar dapat membela kepentingan hukum warga negara tanpa tekanan dari pihak mana pun, termasuk dari negara itu sendiri.
Titik temu ini menjadi sangat konkret ketika kita melihat pada momen apa advokat justru paling dibutuhkan dalam konteks lembaga-lembaga independen tersebut. Ketika seseorang dipanggil sebagai saksi atau tersangka dalam penyidikan KPK, ketika sebuah lembaga jasa keuangan disengketakan hak dan kewajibannya di hadapan OJK, ketika calon anggota legislatif atau partai politik mengalami sengketa administrasi pemilu di hadapan KPU dan Bawaslu, ketika korban atau saksi pelanggaran HAM mengadu ke Komnas HAM, ketika seorang pelapor tindak pidana membutuhkan perlindungan dari LPSK, pada semua titik itu kehadiran advokat bukan sekadar pelengkap prosedural, melainkan syarat agar proses di hadapan lembaga independen tersebut benar-benar berjalan adil dan akuntabel.
Keahlian advokat dalam membaca hukum acara, menyusun argumentasi hukum, serta memahami batas kewenangan masing-masing lembaga menjadi penyeimbang penting, sebab tanpa pendampingan yang memadai, warga negara yang awam hukum berada pada posisi yang jauh lebih lemah ketika berhadapan dengan lembaga yang memiliki kewenangan luas dan sumber daya besar.
Hal ini semakin penting mengingat karakter lembaga-lembaga independen yang oleh para peneliti disebut memiliki kewenangan yang bersifat kuasi legislatif, kuasi eksekutif, sekaligus kuasi yudikatif dalam satu tubuh kelembagaan. KPK misalnya dapat menyelidik, menyidik, sekaligus memiliki andil besar dalam proses penuntutan, sementara OJK dapat membuat aturan sekaligus mengawasi dan menjatuhkan sanksi.
Konsentrasi kewenangan semacam ini, meski dirancang demi efektivitas, membawa risiko yang sama besar, yaitu potensi ketidakseimbangan relasi kuasa terhadap individu yang berhadapan dengannya. Advokatlah yang berperan menyeimbangkan relasi kuasa yang timpang tersebut, memastikan hak-hak konstitusional klien, mulai dari hak atas proses hukum yang adil, hak didampingi kuasa hukum, hingga hak untuk tidak dipaksa mengakui kesalahan, tetap terjaga di hadapan lembaga sebesar dan sekuat apa pun.
Advokat juga berperan jauh di luar ruang pemeriksaan. Ketika terjadi sengketa kewenangan antar lembaga negara, sebagaimana kerap muncul akibat tumpang tindih desain kelembagaan, advokat menjadi kuasa hukum yang membawa perkara itu ke Mahkamah Konstitusi. Ketika sebuah undang-undang pembentuk lembaga independen dianggap membatasi hak konstitusional warga negara secara berlebihan, advokatlah yang menyusun permohonan uji materiil.
Ketika masyarakat sipil ingin mendorong penguatan kewenangan lembaga seperti Komnas HAM atau lembaga pengawas kepolisian, sebagaimana yang direkomendasikan berbagai kajian akademik, advokat kerap menjadi mitra dalam penyusunan naskah akademik dan advokasi legislasi. Dengan kata lain, advokat hadir di seluruh siklus hidup lembaga negara independen, sejak ia dibentuk, ketika ia menjalankan kewenangannya, hingga ketika kewenangan itu dipersoalkan.
Negara Wajib Melindungi Advokat, Sebagai Lembaga Independennya
Jika negara menganggap penting memberi jaminan konstitusional bagi lembaga-lembaga independennya, agar bebas dari intervensi, memiliki kepastian masa jabatan, serta independensi finansial dan personalia, maka secara logis prinsip yang sama semestinya berlaku pula bagi advokat sebagai penegak hukum yang berdiri di luar struktur kekuasaan negara.
Sayangnya, dalam praktik advokat justru kerap berada pada posisi yang jauh lebih rentan dibanding lembaga negara independen mana pun. Advokat tidak memiliki anggaran negara, tidak memiliki aparat pengaman, dan hak imunitasnya kerap diuji di lapangan, mulai dari ancaman kriminalisasi atas pembelaan yang dilakukan, intimidasi saat mendampingi klien di hadapan aparat penegak hukum, hingga hambatan birokrasi saat mengakses klien yang sedang ditahan.
Kewajiban melindungi advokat ini pertama-tama melekat pada negara itu sendiri, sebagaimana termaktub dalam Pasal 27 ayat (1) dan Pasal 28D ayat (1) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tentang persamaan kedudukan di hadapan hukum dan jaminan kepastian hukum yang adil, jaminan yang hanya dapat terwujud jika ada advokat yang bebas menjalankan tugasnya.
Secara lebih teknis, Pasal 5 Undang-Undang Advokat menegaskan status advokat sebagai penegak hukum yang setara kedudukannya dengan penegak hukum lain, sementara Pasal 16 memberikan hak imunitas kepada advokat dalam menjalankan tugas profesinya dengan iktikad baik, baik di dalam maupun di luar sidang pengadilan, sebuah jaminan yang semestinya menjadi tameng hukum setara dengan jaminan independensi yang diberikan kepada pimpinan lembaga negara independen.
Di luar negara, kewajiban itu juga melekat pada organisasi advokat, yang menurut Undang-Undang Advokat memang diberi mandat untuk membina sekaligus melindungi anggotanya. Aparat penegak hukum lain, dari kepolisian, kejaksaan, hingga lembaga-lembaga independen itu sendiri seperti KPK dan OJK, memiliki kewajiban yang tidak kalah penting, yaitu menghormati batas kewenangan agar tidak menjadi pihak yang justru mengintervensi kerja advokat yang sedang mendampingi kliennya.
Pada akhirnya, pengadilan sebagai penjaga prinsip proses hukum yang adil wajib memastikan bahwa hak-hak advokat, sebagaimana hak-hak lembaga negara independen untuk bebas dari intervensi, benar-benar dihormati dalam setiap proses hukum yang berjalan.
Pelajaran dari perdebatan panjang soal independensi lembaga negara ini sesungguhnya membawa kita pada satu simpulan sederhana. Sebuah sistem check and balances tidak akan pernah lengkap hanya dengan menambah cabang kekuasaan baru di atas kertas konstitusi.
Ia membutuhkan aktor-aktor independen di semua lini, termasuk dan mungkin terutama advokat, sebagai representasi kepentingan warga negara yang berhadapan langsung dengan kekuasaan dalam bentuk apa pun, termasuk kekuasaan yang lahir dari niat baik untuk menjaga demokrasi itu sendiri.
*Adv. Agung Pramono, SH, CIL
Ilustrasi diolah dengan bantuan AI
