Sudah lebih dari sepuluh tahun Rancangan Undang-Undang Masyarakat Hukum Adat terjebak di Senayan tanpa kepastian. Naskahnya sudah ada sejak periode kedua pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono, sempat digodok sampai tingkat panitia khusus, lalu diteruskan ke era Jokowi dengan draf hasil harmonisasi Panitia Kerja pada 2018, diusulkan kembali akhir 2019, dan hingga memasuki 2026 tetap saja berstatus rancangan. Padahal konstitusi sudah cukup jelas bicara soal ini. Pasal 18B ayat (2) dan Pasal 28I ayat (3) UUD 1945 menegaskan negara mengakui dan menghormati kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya, sepanjang masih hidup dan sesuai perkembangan zaman. Pertanyaannya sederhana namun mengganggu: kalau perintah konstitusi sudah sejelas itu, mengapa payung hukumnya tidak kunjung lahir?
Jawabannya tidak terletak pada normanya, melainkan pada pola lama politik hukum Indonesia dalam membentuk peraturan perundang-undangan: setiap kali sebuah undang-undang dirumuskan, selalu ada ruang abu-abu yang sengaja atau tidak sengaja ditinggalkan, dan ruang itu kemudian diisi oleh aparat birokrasi dengan tafsirnya sendiri, seringkali berdasarkan ego sektoral kelembagaan masing-masing.
Jejaknya bisa dirunut sejak Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, atau yang lebih dikenal sebagai UUPA. Undang-undang ini sebetulnya progresif untuk zamannya: hukum adat dijadikan dasar hukum agraria nasional, menggantikan dualisme hukum barat dan hukum adat peninggalan kolonial. Pasal 3 UUPA mengakui pelaksanaan hak ulayat masyarakat hukum adat. Namun di sanalah letak celah pertama, sebab pengakuan itu digantungkan pada dua syarat yang sangat elastis: hak ulayat diakui sepanjang “menurut kenyataannya masih ada” dan harus disesuaikan dengan “kepentingan nasional dan negara”.
Siapa yang berwenang menilai kenyataan itu masih ada atau tidak? Siapa yang menafsirkan kepentingan nasional? Jawabannya, selama enam dekade, adalah pejabat administratif di lapangan, mulai dari bupati, kepala dinas kehutanan, sampai kepala kantor pertanahan.
Bahkan dalam KUHP Nasional mengindikasikan arah pembentukan hukumnya sudah tidak lagi berbasis pada hukum yang hidup dalam masyarakat, dapat dipastikan diletakkan pada perkembangan politik hukum serta variannya, sangat bisa diduga bahwa dalam perumusannya yang terjadi bukan lagi perdebatan tentang kepentingan hukum dan masyarakat melainkan tentang kompromi-kompromi politik, dan pemikiran akademis yang digunakan tidak lagi didudukkan sebagai variabel keilmuan dan ke-Indonesia-an.
Hukum yang hidup dalam masyarakat sama sekali tidak dimaksudkan untuk menghidupkan pranata hukum adat yang sudah mati, tapi sebagai legitimasi terhadap pranata hukum adat yang masih hidup. “Kita tidak menghidupkan yang sudah mati, tapi meletigimasi yang masih hidup,” tegas Wakil Menteri Hukum RI Prof. Edward Omar Sharif Hiariej, menjelaskan alasan di balik pemisahan Pasal 1 dan Pasal 2 dalam UU No. 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) Nasional. Hal ini disampaikannya dalam studium generale bertajuk Asas Legalitas dan Penemuan Hukum dalam KUHP Nasional yang diselenggarakan oleh Fakultas Hukum Universitas Andalas (FH UNAND), Selasa, tanggal 3 Juni 2025.
Acotrary, mari kita simak UU Nomor 7 Tahun 2012 Tentang Penanganan Konflik Sosial, Pasal 1 angka:
15. Pranata Adat adalah lembaga yang lahir dari nilai adat yang dihormati, diakui, dan ditaati oleh masyarakat.
16. Pranata Sosial adalah lembaga yang lahir dari nilai adat, agama, budaya, pendidikan, dan ekonomi yang dihormati, diakui, dan ditaati oleh masyarakat
Pola yang sama terulang di banyak level, kajian mekanisme pengakuan masyarakat hukum adat – penulis lebih suka menyebut masyarakat adat – yang disusun Badan Pembinaan Hukum Nasional pada 2015 memperlihatkan bagaimana pengakuan keberadaan masyarakat adat pada praktiknya digantungkan pada Peraturan Daerah atau Surat Keputusan Bupati. Riset perbandingan antara desa adat yang memiliki SK pengakuan dan yang tidak memilikinya menunjukkan nasib hukum keduanya jomplang: yang memiliki SK relatif lebih terlindungi wilayahnya, yang tidak memiliki SK nyaris tidak berdaya menghadapi klaim pihak lain atas tanah leluhurnya.
Menarik sekali, melalui disertasinya berjudul “Rekonstruksi Pemaknaan Asas Legalitas Materiil dalam KUHP Nasional Berdasarkan Prinsip Keseimbangan Religius, “ Gusti Muhammad Andre menawarkan paradigma baru dalam memaknai asas legalitas materiil dalam UU No. 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) Nasional. Andre menilai asas legalitas tidak cukup dipahami sebagai jaminan kepastian hukum formal, tetapi juga harus mewujudkan keseimbangan antara kepastian hukum, keadilan, dan kemanfaatan melalui pengakuan terhadap hukum yang hidup di masyarakat serta nilai-nilai religius yang menjadi karakter bangsa Indonesia.
Penghormatan terhadap keberadaan masyarakat adat semestinya bersifat deklaratif, bukan konstitutif, karena keberadaan mereka jauh lebih tua dari negara itu sendiri. Ketika pengakuan itu justru diperlakukan seolah-olah baru sah setelah ada secarik surat keputusan pejabat daerah, di situlah birokrasi menempatkan dirinya sebagai penentu eksistensi sebuah masyarakat hukum adat, bukan sekadar pencatat.
Ego sektoral kelembagaan ini semakin nyata ketika berhadapan dengan doktrin hak menguasai negara. Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 memberi negara kewenangan mengatur, mengurus, mengelola, dan mengawasi bumi, air, serta kekayaan alam demi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, bukan hak kepemilikan negara atas tanah. Dalam praktiknya, wewenang publik itu justru sering ditafsirkan seolah-olah menjadi kewenangan mutlak pemerintah untuk menerbitkan izin di atas tanah yang secara faktual adalah wilayah adat. Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan menetapkan kawasan hutan, sementara di lokasi yang sama Kementerian ESDM menerbitkan izin pertambangan, dan Badan Pertanahan menerbitkan sertifikat hak guna usaha, seringkali tanpa saling berkoordinasi, apalagi mendengar suara masyarakat hukum adat yang lebih dulu ada di sana. Regulasi soal masyarakat hukum adat memang tersebar di berbagai undang-undang sektoral, mulai dari UU Kehutanan, UU Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup, sampai UU Pencegahan dan Pemberantasan Perusakan Hutan, tetapi masing-masing berjalan dengan logikanya sendiri, tanpa satu kementerian pun yang benar-benar bertanggung jawab penuh atas pemenuhan hak masyarakat hukum adat secara utuh.
Ada pula preseden historis yang jarang disebut tapi sangat menentukan: Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa. Undang-undang ini lahir dengan semangat menyeragamkan bentuk dan susunan pemerintahan desa di seluruh Indonesia demi kepentingan administrasi negara kesatuan. Konsekuensinya, banyak kelembagaan adat kehilangan basis kelembagaan formalnya karena dipaksa masuk ke dalam format desa yang seragam ala Jawa.
Kebijakan penyeragaman di era Orde Baru inilah yang belakangan diakui para akademisi sebagai salah satu penyebab hilangnya data dan kekuatan institusional masyarakat hukum adat, sehingga ketika era reformasi membuka ruang pengakuan kembali, banyak komunitas adat harus mulai dari nol untuk membuktikan keberadaan dan batas wilayahnya. Di sinilah terlihat bahwa kepentingan pemerintah untuk urusan administratif yang rapi dan mudah dikendalikan, kerap ditempatkan di atas kepentingan negara yang sesungguhnya, yaitu menjamin keadilan dan kedaulatan rakyat atas tanahnya.
Sinyal koreksi sebenarnya sudah pernah diberikan lewat jalur politik tertinggi. Ketetapan MPR Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam secara tegas mencantumkan prinsip mengakui, menghormati, dan melindungi hak masyarakat hukum adat sebagai salah satu asas pembaruan agraria nasional. Pasal 6 ketetapan itu bahkan secara eksplisit menugaskan DPR bersama Presiden untuk mencabut, mengubah, atau mengganti semua undang-undang dan peraturan pelaksana yang tidak sejalan dengan ketetapan tersebut.
Sudah seperempat abad berlalu sejak ketetapan itu diundangkan, namun tugas sinkronisasi itu praktis tidak pernah dituntaskan secara serius. Yang terjadi justru sebaliknya, regulasi baru terus bermunculan secara sektoral: Undang-Undang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum tahun 2012, yang kemudian menimbulkan polemik konstitusional soal makna “fungsi sosial tanah” pascaputusan Mahkamah Konstitusi Nomor 50/PUU-X/2012, memperlihatkan bagaimana proyek infrastruktur dan pembangunan fisik lebih mudah mendapat legitimasi hukum sebagai kepentingan umum, ketimbang fungsi ekologis atau kualitas lingkungan hidup masyarakat, termasuk masyarakat adat yang hidupnya menyatu dengan ekosistem sekitarnya.
Logika yang sama berulang pada isu reforma agraria. Peraturan Presiden Nomor 62 Tahun 2023 tentang Percepatan Pelaksanaan Reforma Agraria disusun untuk mempercepat redistribusi tanah dan penyelesaian konflik agraria, tetapi tetap berbentuk peraturan presiden yang kedudukannya di bawah undang-undang dan rawan berubah mengikuti pergantian rezim kebijakan. Bahkan pada September 2026, draf baru Rancangan Undang-Undang Pengaturan Reforma Agraria mulai dibahas di DPR, muncul terpisah dari RUU Masyarakat Hukum Adat yang sudah lebih dulu ada draf harmonisasinya sejak 2018.
bersambung…
*Adv. Agung Pramono, SH, CIL
Ilustrasi artikel diolah dengan bantuan AI
