Rechtsbeoefenaren Tidak Berdiri di Ranah Pemerintahan
Penulis mengajukan satu pertanyaan sederhana yang ternyata menyimpan persoalan ketatanegaraan yang tidak sederhana: apakah Organisasi Advokat di Indonesia wajib mendaftar dan tunduk pada rezim Administrasi Hukum Umum (AHU) di Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia, sama seperti yayasan, perkumpulan sosial, atau badan usaha lainnya? Bagi orang awam, pertanyaan ini mungkin terdengar teknis dan membosankan. Namun bagi dunia advokat, jawabannya menentukan sesuatu yang jauh lebih mendasar: di manakah sebenarnya kedudukan advokat dalam sistem negara hukum Indonesia.
Selama ini muncul anggapan bahwa Organisasi Advokat (OA), termasuk perubahan anggaran dasarnya, harus mendapat persetujuan Menteri melalui mekanisme AHU sebagaimana diatur dalam Peraturan Menteri Hukum dan HAM Nomor 3 Tahun 2016 juncto Nomor 10 Tahun 2019. Anggapan ini terdengar wajar jika OA disamakan begitu saja dengan badan hukum perkumpulan pada umumnya. Tetapi advokat bukan pekerjaan biasa, dan organisasinya pun bukan perkumpulan biasa.
Dalam sistem hukum Indonesia, advokat menempati posisi yang sangat khusus. Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2003 tentang Advokat menyebut advokat sebagai penegak hukum yang bebas dan mandiri, sejajar kedudukannya dengan hakim, jaksa, dan polisi dalam proses peradilan. Ini bukan sekadar kalimat manis pemanis undang-undang. Konstitusi sendiri, melalui Pasal 24 ayat (3) UUD 1945, menegaskan bahwa badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur dengan undang-undang tersendiri. Advokat adalah salah satu badan itu.
Artinya, secara konstitusional, advokat tidak berdiri di ranah pemerintahan (eksekutif), melainkan di ranah kekuasaan kehakiman. Ia disumpah oleh Pengadilan Tinggi, bukan dilantik oleh menteri. Ia menjalankan fungsi peradilan bersama hakim dan jaksa, bukan menjalankan urusan administrasi negara. Konsep klasik dalam tradisi hukum Eropa Kontinental menyebut advokat sebagai rechtsbeoefenaren, yakni para pengemban hukum yang berdiri sejajar dengan penegak hukum lain, bukan di bawahnya.
Kalau ada yang bertanya “memangnya siapa yang bilang begitu”, jawabannya jelas: Mahkamah Konstitusi sendiri, berulang kali. Dalam Putusan Nomor 066/PUU-II/2004, MK meletakkan konsep organ negara dalam arti luas (independent state organ) ketika membahas kedudukan Kamar Dagang dan Industri. Konsep inilah yang kemudian dipakai untuk memahami kedudukan Organisasi Advokat.
Putusan berikutnya, Nomor 014/PUU-IV/2006, menegaskan secara eksplisit bahwa OA adalah organisasi profesi yang bersifat self-regulating, tidak berada di dalam dan tidak berada di bawah pemerintahan. Kedudukan ini kemudian diperkuat lagi oleh Putusan Nomor 101/PUU-VII/2009, serta oleh Putusan Nomor 112/PUU-XII/2014 dan Nomor 36/PUU-XIII/2015. Rangkaian putusan ini saling merujuk satu sama lain, membentuk semacam sistem yang terkait erat antara Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi dalam memaknai kedudukan advokat.
Dengan kata lain, ini bukan pendapat sepihak dari kalangan advokat yang ingin bebas dari pengawasan. Ini adalah tafsir resmi lembaga peradilan tertinggi yang berwenang menafsirkan konstitusi.
Di luar soal kedudukan konstitusional, ada juga persoalan yang lebih teknis namun tidak kalah penting: dasar hukum Permenkumham AHU itu sendiri. Peraturan menteri, sebagai produk hukum di bawah undang-undang, hanya sah jika dibentuk berdasarkan pendelegasian yang jelas dari undang-undang di atasnya. Dalam bahasa hukum tata negara, ia harus punya “alas” yang sah, atau ia hanya menjadi peraturan kebijakan (beleidsregel) yang mengambang.
Permenkumham Nomor 3 Tahun 2016 mendasarkan diri antara lain pada Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2013 tentang Organisasi Kemasyarakatan. Padahal, Pasal 12 ayat (4) undang-undang tersebut secara tegas memerintahkan bahwa ketentuan lebih lanjut mengenai badan hukum perkumpulan harus diatur dengan undang-undang. Sampai hari ini, undang-undang khusus tentang badan hukum perkumpulan itu belum pernah dibentuk. Artinya, perintah delegasi yang seharusnya dijalankan dengan undang-undang, justru “dipenuhi” dengan peraturan menteri. Ini adalah persoalan hierarki yang cukup mendasar dalam ilmu perundang-undangan.
Karena berstatus sebagai peraturan kebijakan dan bukan peraturan perundang-undangan yang berdiri di atas dasar hukum yang kokoh, Permenkumham semacam ini secara doktrinal hanya bisa diuji dari sisi kepatutan penyelenggaraan pemerintahan (doelmatigheid), bukan dari sisi keabsahan hukum (wetmatigheid). Konsekuensinya, hakim tidak terikat secara mutlak untuk menerapkannya, karena yang wajib diterapkan hakim adalah peraturan perundang-undangan, bukan sekadar kebijakan internal kementerian.
Ada satu fakta sejarah yang menarik dan jarang diketahui publik luas. Ketika Rancangan Undang-Undang Advokat sedang dibahas oleh Panitia Kerja DPR pada 2002-2003, sempat ada usulan agar advokat yang berpraktik di Indonesia wajib memperoleh izin usaha dari pejabat berwenang, mirip perizinan usaha pada umumnya. Namun usulan itu justru dihapus dengan sengaja oleh pembentuk undang-undang.
Risalah rapat panitia kerja mencatat pandangan tegas dari sejumlah tokoh saat itu bahwa pemerintah semestinya tidak ikut campur dalam urusan pengangkatan, apalagi pemberhentian advokat, dan bahwa jangan sampai ditambahkan lagi birokrasi yang berpotensi menimbulkan persoalan baru. Penghapusan klausul perizinan itu bukan kebetulan. Ia mencerminkan kehendak pembentuk undang-undang untuk secara sadar menjauhkan advokat dari kontrol administratif pemerintah.
Ketika kemudian muncul kembali persyaratan bahwa perubahan anggaran dasar organisasi advokat harus mendapat persetujuan menteri melalui jalur AHU, hal ini pada dasarnya menghidupkan kembali semangat yang telah sengaja dibuang oleh pembentuk undang-undang sendiri.
Bukan berarti advokat dan organisasinya bebas tanpa pertanggungjawaban apa pun. Undang-Undang Advokat sendiri mengatur kewajiban pemberitahuan, misalnya terkait pembukaan kantor advokat, yang disampaikan kepada Pengadilan Negeri, Organisasi Advokat, dan Pemerintah Daerah setempat. Titik beratnya justru ada di pengadilan, bukan di kementerian. Ini konsisten dengan gagasan bahwa pendataan dan pengawasan advokat semestinya berpangkal pada institusi kekuasaan kehakiman, sejalan dengan praktik di banyak negara dengan tradisi hukum yang mapan, seperti Belanda dengan Orde van Advocaten atau Prancis dengan Barreau, yang keduanya berdiri otonom dari pemerintah.
Pola yang sama juga terlihat di Inggris, tempat prinsip bahwa akses terhadap bantuan hukum tidak boleh dikuasai oleh raja atau pemerintah sudah tumbuh sejak Magna Carta 1215. Bar association di sana berkembang sebagai lembaga profesi yang mengurus dirinya sendiri, dengan pengawasan yang berpangkal pada tradisi peradilan, bukan pada surat keputusan kementerian. Perbandingan lintas negara ini penting bukan untuk gagah-gagahan menyitir sejarah asing, melainkan untuk menunjukkan bahwa kemandirian organisasi advokat dari birokrasi eksekutif bukanlah klaim sepihak kalangan advokat Indonesia, melainkan pola yang berulang di mana pun rule of law benar-benar ingin ditegakkan secara konsisten.
Bahkan status badan hukum organisasi advokat, yang bersumber dari ketentuan kolonial Staatsblad 1870 Nomor 64, menetapkan bahwa gugurnya status badan hukum sebuah perkumpulan hanya dapat diputuskan oleh hakim, bukan lewat keputusan administratif kementerian. Jadi, meski secara administrasi status badan hukum sebuah organisasi advokat sedang dipersoalkan atau belum diperbarui, itu tidak serta-merta menghapus keberadaan dan fungsi organisasi tersebut, karena yang berwenang menyatakan gugurnya status itu adalah hakim, bukan pejabat administrasi.
Sebagian orang mungkin menganggap ini murni persoalan internal profesi advokat, tidak ada urusannya dengan masyarakat umum. Anggapan itu keliru. Ketika sebuah organisasi advokat berada dalam ketidakpastian status administrasi karena harus menunggu persetujuan kementerian untuk sekadar mengubah anggaran dasar, yang terdampak bukan hanya pengurus organisasi, melainkan juga jutaan pencari keadilan yang membutuhkan jasa advokat setiap hari. Kepastian kelembagaan advokat berkaitan langsung dengan kepastian akses masyarakat terhadap bantuan hukum.
Ada juga risiko yang lebih jauh. Jika rezim AHU dipaksakan berlaku terhadap organisasi advokat sebagaimana berlaku pada perkumpulan atau yayasan pada umumnya, maka pemerintah pada dasarnya memegang kunci atas eksistensi organisasi yang seharusnya independen dari pemerintah itu sendiri. Bayangkan bila suatu saat kepentingan organisasi advokat berseberangan dengan kebijakan pemerintah, sementara nasib administratif organisasi tersebut bergantung pada persetujuan pihak yang sedang berseberangan dengannya. Situasi semacam ini jelas bertentangan dengan semangat checks and balancesyang menjadi fondasi negara hukum.
Perdebatan soal AHU dan Organisasi Advokat sebenarnya bukan sekadar soal siapa yang berwenang menandatangani surat persetujuan. Ia adalah cermin dari pertanyaan yang lebih besar: apakah advokat, sebagai bagian dari kekuasaan kehakiman, akan dibiarkan berdiri mandiri sebagaimana dikehendaki konstitusi dan ditegaskan berulang kali oleh Mahkamah Konstitusi, atau justru perlahan ditarik masuk ke dalam mekanisme administrasi pemerintahan yang semestinya bukan wilayahnya.
Independensi advokat bukan sekadar slogan profesi. Ia adalah bagian dari keseimbangan kekuasaan yang menjaga agar setiap warga negara tetap punya akses pada pembelaan hukum yang bebas dari tekanan kekuasaan mana pun, termasuk kekuasaan pemerintah itu sendiri. Ketika advokat harus meminta izin pemerintah untuk sekadar mengubah anggaran dasar organisasinya, independensi itulah yang sesungguhnya sedang dipertaruhkan.
Pada akhirnya, sebagaimana sering diingatkan dalam forum-forum advokat, perdebatan semacam ini akan lebih produktif jika diselesaikan lewat argumentasi hukum yang jernih, bukan lewat sentimen kelembagaan semata.
bersambung…
*adv. Agung Pramono, SH, CIL
